自然资源部于8月9日发布的“要素稳增长26条”和“7部门通知”两份文件，无疑是近一两年内基础设施建设项目用地保障的定海神针，将会对农村征地拆迁产生间接但切实的影响。那么《通知》中提及的用地预审范围缩小、补充耕地可以“承诺”方式落实、支持先行用地等内容究竟在实践中会对被征地农民的补偿安置权益产生怎样的影响？文件中还有哪些细节值得进一步关注和探究呢？本文，在明律师就结合最高法的相关裁判和《土地管理法实施条例》的规定给大家再细说说这些事儿。

【要点一：用地预审意见难以单独救济】

2021年修订的《土地管理法实施条例》第24条规定，建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。

需要申请核发选址意见书的，应当合并办理并核发建设项目用地预审与选址意见书。

自然资源部日前发布的“要素稳增长26条”中也指出，要核发统一的建设项目用地预审与选址意见书。

根据此前自然资源部作出的相关答复，用地预审意见并不能直接指向某一项目的动工建设，而是需要据此办理先行用地审批或者农用地转用和土地征收审批，才能实现动工建设。

但用地预审意见取得后，却可以由县级政府发布征地预公告，正式启动法定的集体土地征收程序。

不过需要指出的是，最高人民法院在（2018）最高法行申4316号《行政裁定书》中明确指出，预审行为并不对具体土地、房屋权利人的实体性权利义务产生影响，不具有可诉性：

预审行为所需要重点考量和审查的主要内容是项目选址是否符合土地利用总体规划及供地政策和土地管理规定条件、用地规模是否符合有关建设用地指标规定、补充耕地初步方案是否可行、以及征地补偿费用的拟安排情况，其主要目的在于保证建设项目用地符合土地利用总体规划，符合国家供地政策，充分发挥土地供应的宏观调控作用，保护耕地，合理和集约节约利用土地，控制建设用地总量。

因此，预审行为属于过程性行为，预审行为与项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人之间不具有法律上的利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。

虽然建设项目预审意见书可能为后续相应的建设许可、拆迁许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但是对高xx等人的权利义务产生实际影响的是征地拆迁、补偿安置等事宜以及单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。

据此，在明律师提示广大被征地农民，要将权利救济的重点放在针对正式征地批准文件的审查上，至于建设项目用地预审与选址意见书的情况，则可交由专业律师通过信息公开申请等渠道了解，并作为后续维权的依据使用。

【要点二：重大建设项目补充耕地“承诺”即可】

补充耕地情况在《土地管理法实施条例》修订后作为农用地转用方案的内容存在，从而确保耕地占补平衡。

《土地管理法实施条例》第24条规定，农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。

不过，在最新发布的“26条”中却有了这样的提法：允许国家重大项目以承诺方式落实耕地占补平衡。对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的国家重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。

省级政府应当明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式。兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，部直接从补充耕地储备库中扣减指标。上述承诺政策有效期至2023年3月底。

显然，这是一个带有临时性的放宽政策，目的就在于为重大建设项目合法占用耕地创造更为灵活、宽松的条件，从而实现简化审批手续，保障用地需求的短期政策目标。

【要点三：先行用地批复同样难以单独救济】

先行用地批复在实践中有着与征地批准文件相似的作用，一经取得项目即可占地动工建设，当然前提是要完成征地补偿安置工作。

最高人民法院在（2019）最高法行申3450号《行政裁定书》中指出，特定情况下的先行用地是建设用地审批程序中的特殊环节，但不是必经程序。

经批准的先行用地虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地，但不具有独立性和最终性，仍然属于整个用地审批程序的组成部分。

虽然该行为可能会通过其他行为对土地权利人的合法权益产生影响，但不是必然、直接和最终的影响。

从整个用地审批程序来看，对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为，先行用地审批呈现的过程性、阶段性和不直接产生外部法律效力等特征，决定了其与可诉行政行为存在本质区别。

且目前省级以上人民政府作出的征地批复尚未纳入行政诉讼受案范围，因此，依附和类似于征地行为的先行用地审批亦不属于行政诉讼受案范围。

在明律师需要强调的是，尽管最高法明确了先行用地批复不可诉，但并不排斥我们针对这一批复尝试申请复议救济。同时，先行用地批复并不是强制占地、拆除决定，在未完成征地补偿安置工作的情况下，征收方无权仅凭先行用地批复就强制拆除房屋、清表土地，否则将会构成强制拆除行为违法。

在明律师最后要提示广大被征地农民的是，自然资源部最新发布的两份《通知》并不会直接对农民最关心的补偿安置问题产生影响，但其间接作用绝对不容忽视——用地前期程序简化，重大基础设施建设项目将会更快捷便利地进入到征地实施阶段，农民或将有更多的机会面对征地拆迁。

此外需要大家思考的问题是，具有决定性的征地批复究竟该怎样救济，审查其是否合法应当把握哪些点，是不是只要签约率达到了90%，征地批复的作出就顺理成章了？

无疑，我们不能轻易放弃对征地行为合法性审查这一抓手，这将是我们能否提升补偿安置利益的关键所在。（王小明/文）