导读：上海市宝山区杨行镇杨北村小陈巷组村民老周站在一片荒草丛生的地块前神色凝重——这片由他辛苦开垦种植了十余年的土地，即将因杨北路南侧规划路工程被征收。然而在征地补偿方案中，村委会认定其开垦地块属于“未利用地”，补偿标准远低于相邻农用地。面对174.45元/平方米的土地补偿标准与不足5元/平方米的青苗补偿，老周充满困惑：“我投入半生心血改良的土地，为何只能按荒地补偿？”

 

1、未利用地的法律定位与现实困境

 

根据《土地管理法》第四条，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中未利用地特指“未登记为农用地且尚未形成农业经营条件”的土地，包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地。在宝山区杨行镇杨北村征地项目中，拟征收的8200.56平方米土地中，未利用地面积达699.74平方米，占比8.5%，其补偿标准与2955.22平方米农用地存在显著差异。

 

法律对未利用地的权属认定存在特殊规则：未经法定程序批准的开垦行为不产生物权效力。在冯某某诉原平市崞阳镇黑沟沿村村民委员会一案中，最高人民法院明确认定：尽管申请人耕种荒地长达13年，但因土地性质仍属未利用地，仅能按未利用地标准补偿。

 

这一裁判要旨揭示了实践中普遍存在的矛盾——农民基于历史习惯开垦荒地并长期投入，却在征收时因土地登记性质被否定经济价值。

 

2、补偿标准的制度性差异

 

未利用地与农用地的补偿标准差异体现在三重维度：

 

土地补偿费：上海2024年农用地土地补偿费以区片综合地价为基准，而杨行镇未利用地执行174.45元/平方米的固定标准，不足农用地补偿的三分之一；

 

青苗补偿：农用地青苗补偿按作物类型区分（粮棉地4.95元/㎡，蔬菜地8.70元/㎡），未利用地若无栽种记录则不予补偿；

 

安置保障：农用地征收触发被征地农民社保安置机制，未利用地征收一般不纳入安置人口计算。

 

这种差异的立法逻辑源于土地产出价值理论。《土地管理法》第四十七条确立“按原用途补偿”原则，因未利用地缺乏农业产出记录，其补偿基数无法参照农用地前三年平均年产值计算。但该制度忽视了对土地改良投入的补偿，导致“投入越多、损失越大”的悖论。

 

3、开垦者补偿资格的司法认定

 

对于村民自主开垦的未利用地，补偿范围限于直接投入价值已成司法共识：在承包地征收补偿费用分配纠纷中，开垦者仅能主张青苗及附着物补偿，土地补偿费仍归属村集体；若开垦未破坏生态环境，可基于“依德治国”理念给予适当补偿，但该补偿并非法定权利；补偿程序上需经村民会议决议，村委会不得擅自分配。如杨行镇征地方案特别规定：“拟征地范围内涉及居住房屋和非居住房屋补偿的，详见《征地房屋补偿方案公告》”，体现了分层决策机制。

 

值得注意的是，合法开垦的未利用地可转化权属性质。《土地管理法》第四十条规定，经县级以上政府批准开发的未利用地，开发者可取得长期使用权。此类土地被征收时，开发者有权获得完整补偿。但在杨行镇案例中，多数开垦者未办理批准手续，导致其权利主张受限。

 

4、参照农用地标准的可行性边界

 

基于物权法定原则，严格参照农用地标准缺乏法律依据，但可通过三类路径实现实质公平：

 

投入价值转化：将开垦投入成本纳入附着物补偿范围。上海市征地财物补偿标准允许对土地改良设施（如灌溉系统、土壤培肥工程）进行评估补偿，此路径可覆盖部分沉没成本；

 

集体经济组织决议：村民会议可决议提高分配比例。根据《征地补偿安置方案公告》机制，村集体在收到土地补偿费后，经民主程序可将80%以上份额分配给实际开垦者；

 

行政裁量补充：地方政府可启动“不降低生活水平”的特别补偿程序。如《土地管理法》授权省级政府对补偿不足部分增加安置补助费，为未利用地开垦者提供救济通道。

 

在技术层面，建立土地改良评估体系是关键突破点。河南渑池县2025年征地实践已引入“附着物补偿参照耕地标准”的规则，对持续耕作5年以上的未利用地，允许按邻近耕地青苗补偿标准的50%-70%计算，此做法值得上海借鉴。

 

5、走向权利平衡的制度重构

 

从根本上化解争议，需构建“投入确权+分级补偿” 制度：

 

确权登记创新：对连续耕作满一定年限（建议5年）的未利用地，允许开垦者申请转化为农用地登记。三亚市崖州区2025年征收公告中已将长期耕作地纳入农用地补偿范畴，体现政策进步；

 

补偿标准动态化：建立未利用地补偿与耕作年限的挂钩机制，如杨行镇可按“基准地价×（1+年限系数）”公式计算补偿，耕作10年以上适用0.6系数；

 

社会保障覆盖：将未利用地实际耕种者纳入被征地农民社保体系。参考潜江市2025年新规，对失去主要收入来源的开垦者发放过渡安置费260元/人/月，实现生存权保障。

 

当推土机驶入杨行镇杨北村小陈巷组时，老周最终领到一笔特别的“土地改良补偿金”——村委会经民主决议，从土地补偿费中提取40%作为对其十余年垦荒投入的额外补偿。这个源于《征地补偿安置方案》第三十五条的创新实践，折射出中国土地治理现代化的微光：在法律刚性框架下，村集体民主决议与行政裁量权的结合为未利用地开垦者开辟了补偿通道。未来改革方向已然清晰：建立未利用地耕作价值评估体系，完善“程序违法但实体公平”的补偿规则，方能在耕地保护与农民权益的天平上找到平衡支点。

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