导读：成都市青白江区与长江中游城市群通过“产权置换创新”“跨区域协同治理”“市场主体深度参与”三大法律机制突破，实现工业用地地均产值从32亿元/平方公里提升至78亿元/平方公里。其探索的“分层确权”“税收分成权证”等制度已被纳入《土地管理法》修订草案。作为全国低效用地再开发的示范样本，两地实践为新型工业化背景下的土地制度改革提供了可复制的法治化解决方案，标志着我国土地利用正式进入“存量提质”与“增量创新”双轮驱动的新阶段。

1、政策框架与试点布局

根据《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），全国43个试点城市需在2023-2027年间探索存量土地盘活机制。截至2025年4月，成都市青白江区工业集中发展区与长江中游城市群（涵盖武汉、长沙、南昌等城市）被列为重点改造区块，两地累计完成低效用地再开发9.6平方公里，释放产业空间超1200万平方米。

该政策确立四大实施路径：

‌规划统筹机制‌：突破传统用途管制，允许在工业集中区内设置不超过20%的配套服务用地47；

‌产权转换规则‌：对混合产权地块实行“国有土地置换+集体资产入股”双轨制，青白江区已完成14宗集体工业用地国有化转换；

‌容积率弹性调节‌：试点区域工业用地容积率上限提升至4.0，长江中游城市群通过该政策新增建筑面积360万平方米；

‌收益共享制度‌：要求改造项目将不低于30%的土地增值收益用于民生设施建设。

2、成都市青白江区实践创新

（1）‌产权处置法律机制‌

‌混合产权置换比例‌：集体工业用地可按1:0.8比例置换国有工业用地使用权，同步保留原权利人10%的土地收益权；

‌历史用地分类确权‌：对2009年前建设的无证厂房，按重置成本70%补偿并补办产权登记，已处理历史遗留建筑23万平方米；

‌分层开发权属登记‌：在8个项目中试点“地面工业+地下仓储”分层确权模式，产权分割精度达垂直米级。

（2）‌产业升级约束条款‌

‌亩均税收对赌协议‌：入驻企业需承诺达产期亩均税收不低于50万元/年，未达标者按差额20%缴纳违约金；

‌土地退出触发机制‌：连续三年产能利用率低于60%的企业，政府可启动用地收回程序；

‌绿色技改奖励‌：对实施清洁生产改造的企业，给予最高300万元/公顷的容积率奖励。

3、长江中游城市群协同治理

（1）‌跨区域政策协同‌

‌工业用地指标交易‌：建立武汉、长沙、南昌三地工业用地指标交易平台，已完成跨市指标置换120公顷；

‌生态补偿机制‌：将生态保护区容积率按1：1.2系数转移至开发区，累计平衡生态空间45平方公里；

‌产业链绑定开发‌：要求30%改造地块定向引入新能源汽车、光电子信息等区域主导产业。

（2）‌市场主体参与模式‌

‌土地作价入股规范‌：集体资产可按评估价40%入股开发项目，收益分配比例不低于净收益的25%；

‌REITs融资创新‌：武汉光谷项目发行全国首单工业用地REITs，募集资金用于建设标准化厂房；

‌税收增量返还‌：对改造后新增税收地方留成部分，按60%比例返还投资主体。

4、被征收人权益保障体系

（1）‌复合补偿标准‌

‌设备搬迁分级补偿‌：精密仪器按重置价150%补偿，通用设备按评估价90%补偿，单项目最高补偿达9200万元；

‌停产损失动态计算‌：对持续经营超5年的企业，按前三年平均利润80%补偿；

‌产权置换组合包‌：提供“货币+安置厂房+税收分成权”多元选择，其中税收分成权可参与项目建成后10年内地方税收分配。

（2）‌争议解决机制‌

‌行政调解前置‌：设立市级征收争议调解中心，要求20日内出具调解意见书；

‌第三方评估制度‌：对补偿标准异议案件，由省级土地评估机构在10日内完成技术认定；

‌信用联合惩戒‌：将恶意阻挠改造企业纳入土地市场黑名单，已限制27家企业参与城市更新。

5、制度瓶颈与优化建议

（1）‌现存法律冲突‌

‌混合产权登记障碍‌：国有与集体产权置换涉及的土地增值税分担规则尚未明确，建议出台《混合产权用地税收指引》；

‌工业上楼消防规范缺失‌：现有《建筑设计防火规范》未覆盖高层厂房标准，需制定专项技术规范；

‌跨区域指标交易合法性争议‌：武汉-长沙用地指标交易涉及耕地占补平衡突破，需通过省级人大特别授权。

（2）‌地方立法突破‌

‌制定《成渝地区双城经济圈工业用地集约利用条例》‌：明确跨区域指标交易、产业链协同等条款；

‌修订《长江中游城市群国土空间规划协同管理办法》‌：建立工业用地动态调整机制；

‌试点工业用地弹性年期制度‌：将使用权年限从50年缩短至20年，到期按绩效评估结果续期。

6、结语：存量改革的新范式

成都市青白江区与长江中游城市群通过“产权置换创新”“跨区域协同治理”“市场主体深度参与”三大法律机制突破，实现工业用地地均产值从32亿元/平方公里提升至78亿元/平方公里。其探索的“分层确权”“税收分成权证”等制度已被纳入《土地管理法》修订草案。作为全国低效用地再开发的示范样本，两地实践为新型工业化背景下的土地制度改革提供了可复制的法治化解决方案，标志着我国土地利用正式进入“存量提质”与“增量创新”双轮驱动的新阶段。