导读：在沿海养殖执法中，一个令众多养殖户困惑的现象反复出现：世代在滩涂上养鱼、养虾、养贝类，年年向村集体缴纳承包费，几十年来相安无事，却在某一天忽然被执法人员告知“无证用海”，必须出示海域使用权证，否则将面临清退甚至行政处罚。养殖户不禁要问：我在滩涂上养殖，执法人员凭什么向我要海域证？

1、法律定性的分歧：滩涂究竟是土地还是海域？

执法人员要求出具海域使用权证，其法律依据是《中华人民共和国海域使用管理法》。该法第二条规定，海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，海域所有权属于国家。按照这一逻辑，凡位于海岸线向海一侧的区域，均属于海域，使用海域从事养殖活动，必须依法取得海域使用权证，否则即为“非法用海”。

然而，养殖户的另一套法律依据同样不容忽视。《中华人民共和国土地管理法》将沿海滩涂归入土地范畴，全国人大常委会关于该法的解释亦明确，滩涂可以作为集体所有土地进行承包经营。这就意味着，如果一片滩涂在历史上属于农村集体所有，养殖户通过合法承包方式取得使用权，其权利来源是《土地管理法》和《渔业法》，而非《海域使用管理法》。依此逻辑，养殖户需要办理的是水域滩涂养殖证，而不是海域使用权证。

两套法律体系对同一片滩涂的法律定性存在根本分歧，这正是“执法人员向我要海域证”这一困惑的制度根源。

2、执法部门的逻辑：海岸线向海一侧需要海域证

执法部门认定滩涂养殖是否需要海域使用权证，其核心判断标准是“海岸线”。如果养殖区域位于海岸线向陆一侧，通常被认定为集体所有土地，适用《土地管理法》和《渔业法》，养殖户应当办理水域滩涂养殖证，由渔业行政主管部门核发。如果养殖区域位于海岸线向海一侧，则被认定为海域，适用《海域使用管理法》，单位和个人使用该区域从事养殖，必须依法取得海域使用权证。

在养殖用海清退行动中，执法部门对“非法用海”的认定依据正是“未办理合法用海手续”。2026年，多地发布非法养殖用海清理公告，明确要求未取得海域使用权证或养殖证的养殖户在指定期限内自行清理非法养殖设施。在当前的执法实践中，无证养殖面临的行政处罚和清退压力正在显著加大，这要求养殖户高度重视自身的权属状况。

因此，执法人员之所以要求养殖户出具海域证，是因为执法部门认定该养殖区域位于“海岸线向海一侧”，属于国家所有的海域，而非村集体所有的土地。这一认定在执法逻辑上有其法律依据，但在实践中，这一认定是否正确，往往取决于海岸线的划定时间、划定的合规性，以及养殖区域在海岸线划定之前的历史权属状况。

3、历史遗留问题：不能简单以“无证”否定权利

养殖户对海域证要求的困惑，在很大程度上源于历史遗留问题。许多滩涂养殖活动始于上世纪80年代甚至更早，当时《海域使用管理法》尚未出台（该法2002年施行），养殖户依据当时的土地管理和渔业管理政策，与村委会签订承包合同，缴纳承包费，世代经营。在《海域使用管理法》施行后，部分养殖户对其适用范围缺乏了解，未能及时办理海域使用权证，但其长期、公开、持续的养殖经营事实，构成了“未办理海域证”的特殊历史成因。

对于这类历史遗留情形，养殖户不能简单接受“无证即非法”的执法结论。最高人民法院在相关案件中确认，养殖场建设行为虽不具备完全合法的建设基础，但基于对行政机关的信赖而投入的养殖设施建设成本及其他合法财产损失，应界定为基于合理信赖利益而应予保护的损失。如果养殖户能够证明在相关法律施行前已经合法从事养殖经营，且政府部门长期未要求其办理海域证或以其他方式默许其经营，则可以援引信赖利益保护原则，主张即使海域证手续存在瑕疵，清退时也应当获得公平补偿。

4、养殖户的应对策略：查明权属、分类应对

面对执法人员的海域证要求，养殖户应当根据自身情况采取分类应对策略：

如果养殖户已经持有村集体发包的承包合同，且该区域在历史上属于村集体所有，养殖户应当要求执法部门对区域的法律属性进行重新认定，并通过申请政府信息公开核实海岸线的划定时间和划定依据。若海岸线划定存在程序瑕疵或重大事实偏差，养殖户可以此为由提出异议。

对于长期经营但未办理海域证的养殖户，应系统收集承包合同、承包费缴纳凭证、经营记录、政府部门历次检查记录等证据，以证明长期合法经营的事实和政府默许的管理历史，为信赖利益保护主张提供证据支撑。在面临行政处罚或清退时，养殖户应当在法定期限内申请听证或提起行政复议、行政诉讼，对无证用海认定的合法性和补偿标准的合理性进行实质审查。

5、养殖户的证照办理建议

对于尚未取得海域使用权证的养殖户，建议尽早向当地海洋行政主管部门申请办理海域使用权证及水域滩涂养殖证，避免在清退时因“无证”而处于不利地位。《渔业法》第十一条规定，使用水域、滩涂从事养殖生产的，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证。

值得注意的是，在珠海等沿海城市，凡在管辖海域范围内从事水产养殖的，必须同时持有《水域滩涂养殖证》和海域使用权《不动产权证书》。这意味着“双证齐全”是证明养殖合法性的充分条件。如果养殖户所处的滩涂位于集体所有土地范畴，则应当核实是否已取得水域滩涂养殖证。

结语：“我在滩涂上养殖，执法人员凭什么要海域证？”这一困惑的背后，是我国土地管理和海洋管理两套法律体系在滩涂区域的制度交叉与冲突。养殖户遭遇这一问题时，不应当简单地接受“无证即非法”的结论，也不应当消极等待行政清退。查明滩涂的法律属性、核实海岸线的划定、收集长期经营的证据、运用信赖利益保护原则，是养殖户在清退中维护自身权益的关键步骤。