导读：平顶山北部矿区的工业遗存区，数十家中小制造企业散布在曾经的矿区土地上。2022年5月启动的北部矿区生态环境导向开发（EOD）项目，作为河南省首个进入国家生态环保金融支持项目储备库的项目，承载着“矿城融合”的转型愿景。

 

随着矿区造林复绿、引水调蓄、塌陷区修复等工程推进，这些扎根于矿区的中小企业却面临搬迁困境：产权关系复杂、补偿标准争议、停产停业损失认定模糊等问题集中爆发，多家企业因补偿未达预期拒绝搬迁，导致生态修复工程部分停滞。

 

1、产权困局与补偿错配：政企合作中的法律裂隙

 

北部矿区企业拆迁的核心矛盾，在于历史产权结构与现代补偿制度的断层：

 

土地权属的“双重身份”困境：多数企业占用的是计划经济时代划拨的工矿用地，土地名义所有权归国有矿企，而企业通过长期使用形成事实占有。《平顶山市中心城区国有土地上房屋征收补偿实施细则》第三条虽规定补偿包含房屋价值、搬迁费及停产停业损失，但实践中征收部门常将补偿款统一支付给矿企，导致实际经营者需二次追索。

 

“非完全产权”的补偿降级：部分企业厂房持有非商品性质的“绿本房产证”，更新时被认定为“受限物权”。依据平顶山补偿细则第十一条，产权调换仅对完全产权房屋按1：1.1-1.2比例置换，而对这类房产则适用“重置成新价”补偿——某机械厂2000平方米厂房评估价仅为周边商品房价值的40%。

 

违建认定的扩大化风险：一些企业因历史原因未办齐规划手续，在更新中被简单认定为违建。尽管《平顶山市城市更新实施办法》提出“既有建筑用途转换”的灵活机制，但执行中因缺乏确权绿色通道，导致32%的中小企业面临“零补偿”风险。

 

这些产权缺陷使企业在补偿主体资格认定中陷入被动，政企联合模式下开发主体的逐利性与中小企业产权模糊性形成尖锐冲突。

 

2、政企联合模式的双重性：制度创新与利益博弈

 

平顶山推行的“政企联合、矿城融合”模式，理论上为中小企业权益保障提供了特殊通道，实践中却显现三重矛盾：

 

资金分配的结构性失衡：平煤神马集团主导的更新项目累计投资82.95亿元，但资金主要流向沉陷区治理、医养中心等大型基建，用于中小企业搬迁补偿的占比不足15%。某陶瓷厂主反映：“更新宣传片里的湿地公园很美，但我们的补偿金还不够支付新厂房租金”。

 

停产停业损失补偿的制度性缩水：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条，停产停业损失应基于“效益和停业期限”确定。但平顶山细则第十三条规定需提供连续3年纳税证明，导致财务不规范的小微企业仅能获得象征性补偿。而政企合作协议中约定的“优先入驻新建产业园”，因园区定位高端、租金高昂，使原矿区企业实质被排除在外。

 

协商机制的权力不对等：在矿企（土地所有权人）、政府、开发企业三方主导的谈判框架中，中小企业缺乏法定参与渠道。2024年某汽配厂维权案例显示，当企业主要求直接参与补偿协商时，征收部门以“仅与产权单位对话”为由拒绝，最终补偿方案未能覆盖其设备搬迁损失。

 

更深层的是法律责任的转移风险：当政府通过授权将更新职责移交开发企业时，这些企业常以“非行政主体”为由规避法定补偿义务，使中小企业陷入“告开发商无行政可诉，告政府无直接责任”的司法困境。

 

3、权益保障的破局路径：从制度修正到司法创新

 

破解中小企业权益保障困局，需构建多层次法律解决方案：

 

补偿认定机制的精细化改造：建立混合产权分级认定制度，对历史形成的“事实产权”企业，采用“土地占用年限折算法”确认补偿权比例。参考《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，对无法提供完税证明的企业，允许按同地段类似商铺租金收益的60%-80%核定停产损失。

 

创新土地权益转化模式，对未缴出让金的划拨用地，将应缴款项从补偿金中计提至专项基金，企业搬迁后可用于抵扣新厂房土地成本。这一设计可缓解企业现金流压力，避免“补偿即破产”的恶性循环。

 

政企合作模式的法治化约束：在更新协议中增设中小企业保障专章，明确补偿资金占比不低于项目总投资的25%，并建立资金第三方监管机制。同时借鉴EOD项目经验，将塌陷区修复产生的碳汇收益（如北京碳市场2024年配额收入17亿元）按比例注入补偿基金。

 

推行分项支付制度，要求征收部门将停产停业损失直接支付给实际经营者。依据最高法判例要旨，当房屋所有人与使用人分离时，停产损失补偿对象应为实际承受经营损失的主体。

 

司法救济体系的适应性升级：设立产权确认快速通道，对权属争议企业适用“预补偿+提存公证”程序，确保搬迁与确权诉讼并行。参考平顶山细则第十六条，在协商不成时将补偿费提存公证，待确权后支付，避免企业因诉讼拖延失去生存能力。

 

探索双碳目标下的新型裁判规则，当企业因生态修复被搬迁时，将企业减碳贡献纳入补偿考量。如江门市双碳实验室与法院协同机制，通过技术调查官核算生态正外部性价值，平衡公共利益与个体损失。

 

北部矿区堆积的煤矸石正逐渐被绿植覆盖，而厂区围墙上“我们要生存，不要口号”的标语，却揭示了城市更新中最尖锐的法治命题。当平煤神马医养中心在矿井闭坑土地上拔地而起时，那些曾为矿区经济输血的中小企业，仍在为获得公允补偿而艰难奔走。

 

政企联合更新的核心价值，不应体现于82.95亿元的投资规模，而应彰显于每一家小微企业获得合理补偿时的尊严感。正如《平顶山市城市更新实施办法》所追求的“矿城融合”愿景，真正的融合不仅是空间的重塑，更是制度对各类市场主体权利的平等照拂——让白龟湖的碧波既能倒映现代产业园的玻璃幕墙，也能承载老工业区最后一台机床的迁徙之路。

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