导读：2025年上海金陵东路旧改项目进入攻坚阶段，部分未签约产权人因拒绝搬迁被行政机关列为“阻碍风貌保护责任主体”，面临强制腾退与行政处罚双重风险。争议核心在于：行政机关以“未履行风貌保护义务”为由对未签约户实施连带追责，是否具备法律依据？此类争议既触及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序正义边界，亦暴露历史街区保护中行政权力扩张与私有财产权保护的深层冲突。

 

1、法律性质争议：“风貌保护责任”的追责依据缺失

 

（1）责任主体的法定性困境

 

根据《城乡规划法》第六十四条，违法建设责任主体明确指向“建设单位或个人”，但金陵东路项目中被追责对象为未参与违法建设的普通产权人。行政机关将“未配合腾退”与“未履行风貌保护责任”混同，实质是创设法律未规定的义务。如黄浦区城管局在（2025）沪XX行初XX号案件中，以“未签约导致修缮滞后”为由对产权人处以罚款，法院最终以“缺乏上位法依据”撤销处罚决定。

 

（2）“连带责任”适用的合法性危机

 

‌法律要件不符‌：连带责任须以共同过错为前提，但未签约户未实施破坏风貌行为，仅因拒绝搬迁即被追责，违反《行政处罚法》第四条过罚相当原则；

 

‌程序倒置风险‌：参考白云公寓拆违案例，行政机关在征收程序未完结时即启动责任追究，形成“以罚促签”的胁迫性执法模式。

 

2、程序合法性争议：强制腾退要件的非常规突破

 

（1）征收要件的形式化操作

 

‌公共利益泛化‌：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条要求征收必须基于明确公共利益，但金陵东路项目将“商办综合体开发”包装为“风貌保护配套工程”。如南京西路1038号改造项目曾因类似操作被质疑“以更新之名行商业开发之实”；

 

‌补偿标准失衡‌：补偿方案采用“房屋重置价+奖励金”模式，但重置价仅为周边房价的48%，且未对历史建筑的文化附加值单独计价。秦淮区巡视整改报告指出，此类做法导致“产权人权益系统性贬损”。

 

（2）行政强制的程序异化

 

‌风险评估缺失‌：白云公寓拆违案显示，行政机关对强制拆除需进行社会稳定风险评估，但金陵东路项目未公示风险报告，仅以“风貌保护紧迫性”为由简化程序；

 

‌证据锁定瑕疵‌：行政机关在未完成权属调查情况下，直接将未签约户房产纳入“附有违法建筑房屋”名单并限制交易，违反《行政强制法》第三十五条的证据固化要求。

 

3、权利救济困境：司法审查的功能性失灵

 

（1）诉讼定性悖论

 

‌行为性质模糊化‌：行政机关将强制腾退定性为“协议履行保障措施”，导致当事人提起行政诉讼时频遭“不属于受案范围”驳回。参考（2025）沪XX行终XX号裁定，法院对“实质行政行为”的识别标准过于僵化；

 

‌民事救济局限性‌：民事诉讼无法审查征收合法性，产权人即使胜诉亦仅能获得违约赔偿，无法阻止房屋腾退。

 

（2）举证责任倒置难题

 

‌信息不对称‌：行政机关未主动公开规划调整专家评审意见、资金平衡方案等关键信息，产权人难以证明“商业开发主导”事实；

 

‌评估救济虚置‌：补偿评估异议复核停留于形式审查，如秦淮区巡视整改中曝光的“评估机构选择性采纳数据”问题仍未根治。

 

4、制度重构路径：权力制约与权利保障的双向强化

 

（1）明确责任追究的法定边界

 

‌禁止责任嫁接‌：修订《历史文化名城名镇名村保护条例》，明确风貌保护责任不得转嫁至未实施破坏行为的产权人；

 

‌设立负面清单‌：参照南京市秦淮区做法，制定“风貌保护豁免条款”，对建筑结构安全、外观无损的未签约户免除连带责任。

 

（2）完善程序性制衡机制

 

‌强制听证前置‌：在启动连带追责前，须组织由法律专家、文保学者、业主代表参与的听证会，并公示听证笔录；

 

‌引入第三方监理‌：委托律师事务所、会计师事务所对腾退项目的公共利益属性、资金流向进行独立审计。

 

（3）创新补偿与置换模式

 

‌文化股权确权‌：允许产权人以历史建筑评估值入股改造后物业，按比例分享运营收益；

 

‌弹性腾退协议‌：参考白云公寓“暂缓强拆+后续协商”经验，对特殊困难家庭设置3-5年过渡期。

 

结语：

 

金陵东路强制腾退争议的本质，是行政权力在历史街区更新中的合法性危机。破解困局需实现三重变革：在立法层面，严格限定“风貌保护责任”的适用对象与程序；在执法层面，杜绝“以保促拆”的功利化操作；在司法层面，强化对实质行政行为的审查力度。唯有坚守“法无授权不可为”的底线，方能在城市更新与私有财产权保护之间构建可持续的平衡机制。

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