导读：近年来，城市化进程的加速让“拆迁”成为许多村民生活轨迹的转折点。在长沙天心区牛角塘村，因体育商业街建设而搬迁的村民，正面临一个更具争议性的问题：配套商业街的经营权是否应优先赋予被征地村民？这一问题不仅关乎个体经济利益的再分配，更触及土地征收法律框架下的公平性与可持续性。

 

村民的追问背后，是城市化进程中“拆”与“建”的深层矛盾。一方面，土地征收补偿已从单纯的“货币+安置房”模式逐步向多元化发展；另一方面，商业开发带来的长期收益如何反哺原住民，成为法律与政策亟需回应的焦点。本文将从法律依据、地方实践、争议焦点及未来路径四部分，探讨这一问题的复杂性。

 

1、法律依据：经营权优先权的法理基础

 

土地管理法与安置补偿的“兜底性”规定：根据《土地管理法》第四十八条，征收土地需保障村民“居住条件有改善”并“尊重农村村民意愿”，补偿方式包括“重新安排宅基地、提供安置房或货币补偿”。尽管法律未明确提及经营权问题，但“居住权保障”的延伸解释可涵盖对村民可持续生计的考量。例如，若配套商业街的开发与村民原有经济活动（如农贸市场、家庭商铺）存在关联，经营权优先可视为“间接安置”的一种形式。

 

集体土地增值收益的分配原则：《土地管理法》规定土地补偿费归集体经济组织所有，但需通过村民会议决定用途。2025年政策动态显示，部分地区试点“土地增值收益共享”机制，即商业开发后，农民可按比例获得收益分成。这为村民主张经营权优先提供了政策支持。

 

地方性法规中的“留用地安置”实践：以长沙为例，牛角塘村所属的天心区在征地中曾推行“留用地安置”，即划拨部分土地供村集体开发，收益用于村民分红或就业保障。例如，新会区东甲村将征收后的“牛角塘地块”作为留用地，规划商住开发并优先由村民参与经营。此类实践虽未直接规定经营权归属，但隐含了“以地养民”的逻辑。

 

2、地方实践：长沙牛角塘村的现实困境

 

补偿方案中的“模糊地带”：根据长沙县征地拆迁中心公示的补偿标准，牛角塘村村民可获房屋补偿费、过渡费、搬迁奖励等。然而，配套商业街作为新建项目，其经营权未被纳入补偿范围。村民质疑：“既然土地原属集体所有，为何开发后的商业权益不能优先惠及原住民？”

 

村委会的角色争议：部分村民反映，村委会在未召开村民会议的情况下，与开发商签订合作协议，导致经营权分配不透明。根据《村民委员会组织法》，涉及集体收益分配的事项需经村民会议表决。若村委会越权决策，村民可通过行政诉讼主张协议无效。

 

其他地区的经验参考：广东省新会区在“泗丫旧改项目”中明确，回迁商铺按1：1比例补偿产权，并允许村民自主经营。这一模式兼顾了短期补偿与长期收益，为牛角塘村提供了借鉴思路。

 

3、争议焦点：法律空白与利益博弈

 

经营权优先权的法律缺位：现行法律未明确将经营权纳入征收补偿范围。村民的诉求更多依赖于地方政策的灵活性，如《湖口县征地管理实施意见》提出“发展用地、发展基金”等安置措施，但缺乏强制约束力。

 

商业开发与公共利益平衡：政府主张配套商业街需引入专业运营方以确保服务质量和税收贡献，而村民则强调“在地性”经营对社区活力的重要性。如何平衡两者，需通过听证会等程序充分协商。

 

“空白协议”与维权风险：部分村民在未明确经营权条款的情况下签署拆迁协议，后期维权难度大38。律师建议，协议应明确“优先承租权”“收益分成比例”等细节，避免口头承诺落空。

 

4、未来路径：制度完善与村民赋权

 

立法层面：将经营权纳入补偿框架

 

建议修订《土地管理法实施条例》，明确商业配套项目的经营权优先权。例如，可规定“被征地村民享有不低于20%的商铺租赁优先权”或“按土地增值收益的10%向村民分红”。

 

政策创新：探索“合作社+企业”模式

 

参考浙江“村集体入股开发”模式，由村民合作社与开发商合资运营商业街，村民通过持股获得长期收益。此举既可保障专业性，又能实现利益共享。

 

程序保障：强化村民参与权

 

依据《土地管理法》第四十七条，征地补偿方案需经村民听证会修改完善2。地方政府应建立常态化沟通机制，确保经营权分配方案公开透明。

 

司法救济：明确村委会的权限边界

 

针对村委会越权签署协议的行为，最高人民法院可通过指导案例确立裁判规则，例如“未经村民会议表决的经营权协议无效”。

 

结语：从“土地依赖”到“权益共生”

 

牛角塘村的追问，实质是城市化进程中如何实现“人地关系”的再平衡。经营权优先权不仅是一项经济诉求，更是对村民发展权的尊重。唯有通过法律完善、政策创新与程序正义，才能让拆迁从“阵痛”转化为“共生”的契机——让村民不仅是城市化的被动承受者，更是共同繁荣的参与者。‌

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