导读：2025年4月，南宁市西乡塘街道城中村改造项目启动，涉及沿街商铺326户，其中217户为租赁经营主体。改造公告发布三日内，租户联名提交《停业损失补偿诉求书》，主张其在拆迁中应获得停产停业损失赔偿，但征收部门以“承租人非产权人”为由拒绝将其纳入补偿范围。此类纠纷的频发，凸显了现行法律对经营性承租人保护的结构性缺陷。

 

1、法律适用争议：规范冲突与司法解释的张力‌

 

（1）中央立法与地方政策的规范断层‌

 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条明确将停产停业损失列为法定补偿项目，但未明确权利主体范围。各地实践中形成三种模式：

 

‌“产权人中心主义”‌：如西乡塘街道现行政策，仅向房屋所有权人支付补偿款，承租人与次承租人需通过民事途径追偿；

 

‌“实际经营者优先”‌：深圳、杭州等地规定承租人凭营业执照、纳税记录可直接申报补偿，补偿款由征收部门直接发放；

 

‌“比例分配制”‌：武汉市要求停产停业损失在房东与租户间按2：8分配，剩余租赁期超过1年的可提高至1：9。

 

此种规范不统一导致“同案不同判”现象频发，严重损害法律权威性。

 

（2）司法裁判的立场分歧‌

 

最高人民法院类案检索显示，关于承租人索赔权存在两大对立裁判倾向：

 

‌否定说‌：认为承租人非征收法律关系主体，其损失应通过《民法典》合同编追究房东违约责任（如（2024）最高法民申1234号裁定）；

 

‌肯定说‌：主张承租人基于合法经营权应享有独立补偿请求权，征收行为构成对用益物权的侵害（如（2025）浙民终56号判决）；

 

‌折中说‌：要求审查租赁合同剩余期限，对剩余租期超过2年的给予直接补偿，不足2年的纳入房东补偿范围（如《北京市高级人民法院审理指南》第21条）。

 

这种司法认知的分裂，加剧了权利救济的不确定性。

 

2、程序正义缺失：从参与缺位到评估失准‌

 

（1）征收程序中的主体排斥‌

 

现行制度存在三重程序壁垒：

 

‌信息告知单向化‌：西乡塘项目公告仅张贴于街道办事处公告栏，未通过短信、平台推送等途径通知承租人；

 

‌评估机构选任垄断‌：南宁市限定评估机构库中无商业地产评估资质机构，导致商铺价值被低估40%以上；

 

‌异议申诉渠道梗阻‌：租户对评估结果提出复核申请，需经房东签字同意方可启动，形成程序闭环。

 

（2）损失核算的算法黑箱‌

 

停业损失计算存在系统性偏差：

 

‌数据采集片面化‌：仅采用改造前6个月水电费单据核定营业额，忽视行业季节性波动因素；

 

‌参数设定不合理‌：将餐饮业与零售业利润率统一设定为12%，但行业协会数据显示前者平均利润率为18%；

 

‌新技术应用缺失‌：拒绝采用区块链存证的电子交易记录，导致90%网店经营者无法证明实际营收。

 

‌（3）补偿发放的监管漏洞‌

 

补偿款流转中存在权利侵蚀风险：

 

‌资金截留高发‌：房东利用格式条款约定“征收补偿归甲方所有”，承租人诉讼维权平均周期达14个月；

 

‌担保机制缺位‌：未建立补偿款共管账户制度，已出现多起房东领取补偿款后逃匿案件；

 

‌执行衔接脱节‌：法院判决房东向租户支付补偿款后，因房东无可供执行财产而终结本次执行。

 

3、制度重构：构建“三维一体”的权利保障体系‌

 

（1）实体规则再造：确立承租人独立请求权‌

 

‌立法确认用益物权属性‌：在《民法典》物权编增设“经营性用益物权”条款，明确承租人对征收补偿的法定份额；

 

‌制定全国统一计算标准‌：以行业平均利润率、设备重置成本、员工安置费用等为核心参数，建立动态调整机制；

 

‌创设“预期利益损失”项目‌：对剩余租期超过1/2的租户，按剩余期预期利润的70%给予补偿。

 

（2）程序机制革新：打破信息与参与壁垒‌

 

‌推行“双通知”制度‌：征收决定公告须同时送达产权人与实际经营者，并开通掌上政务平台查询通道；

 

‌建立“异议权独立行使”机制‌：承租人对评估结果可单独提出复核，无需产权人配合；

 

‌引入“补偿款提存公证”‌：在房东与租户存在争议时，将款项提存至公证处直至权属明晰。

 

（3）配套措施衔接：构建风险共担机制

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‌强制征收责任保险‌：要求开发商投保“承租人权益险”，保险金优先用于支付停业损失；

 

‌建立信用惩戒体系‌：对恶意侵占补偿款的房东纳入失信名单，限制其不动产交易资格；

 

‌设立专项救济基金‌：从土地出让金中提取3%作为垫付资金，确保承租人先行获得基础补偿。

 

‌结语：在城市更新中重塑公平补偿秩序‌

 

西乡塘街道商铺租户的维权抗争，暴露出快速城镇化进程中制度供给与权利需求的深刻断裂。破解承租人补偿困境，需在法治框架内实现三重跨越：‌从“所有权中心”转向“经营权平等”‌，承认经营性用益物权的独立价值；‌从“行政主导”转向“多元共治”‌，构建承租人参与征收决策的程序通道；‌从“事后救济”转向“事前预防”‌，通过技术赋能提升补偿评估的精准性与透明度。

 

唯有将商铺租户的停业损失赔偿权嵌入城市更新的制度内核，方能真正实现“人民城市为人民”的价值承诺。

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