导读：村民委员会是根据《宪法》《村民委员会组织法》设立的基层群众性自治组织。关于其是否可以成为行政诉讼中的被告，受行政诉讼相关法律的调整，这一问题一直存在争议。最高人民法院于2018年2月6日发布的《关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十四条明确规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告……”

目前，该条规定成为村民委员会成为行政诉讼被告的主要依据，实践中也在由最初的颇具争议渐渐发展为可以受理、审查、作出裁判。那么，究竟哪些情形下可以以村民委员会或者居民委员会为被告提起行政诉讼呢？本文将结合司法实践中进行分析。

一、村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，依法可以以村民委员会作被告提起行政诉讼。

村民委员会不是一级政府机关，但是基于便利、对乡土风俗的熟悉，村民委员会常常会被赋予一定的职责，对村内村民实施一定的管理。

在此情况下，村民委员会与村民之间并不是一种平等主体间的民事法律关系，而是一种管理与被管理的行政关系。

该行为一般会被认定为准行政行为，可以成为行政诉讼的标的。并且，其中值得注意的是，村民委员会是以其自己名义实施的行政管理行为，如果具体的行为是村民委员会实施的，但是以其他行政机关的名义实施，此种情况下不以村民委员会为被告。

一般认为村民委员会实施的下列行政管理行为可以使其成为行政诉讼案件的被告：

乡统筹、村提留等有关费用的收缴；

本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

从村集体经济所得收益的使用；

本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

土地承包经营方案；

村集体经济项目的立项、承包方案；

宅基地的使用方案；

征地补偿费的使用、分配方案；

以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

国家计划生育政策的落实方案；

政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；

村民委员会协助人民政府开展工作的情况；

村民户籍关系的变更……

大家不难发现，主要的依据来自于《村民委员会组织法》的明文规定。

二、当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

如果村民委员会实际接受行政机关委托实施了行政行为，则不应当认定为准行政行为或者村民自治行为，而是应当认定为有法定职权的行政机关实施的行政行为，以该行政机关为行政诉讼的被告。

实际中，行政机关有书面委托村民委员会实施具体行政行为的情况，这种认定存在委托关系事实比较清楚；

但是如果行政机关没有出具委托村民委员会的书面文件时，如何认定委托关系成立需要结合事实和法律规定。

如果行政机关在具体行政行为中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，村民委员会的行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，那么该行为不属于村民自治行为，而是认为实际上是行政机关实施的行政行为。

对于这种情形，最高人民法院在（2019）最高法行申3801号行政裁定书中给出了清晰的阐释：

在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；

但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除……

故此，在这起由村委会作为拆迁人“主导”的农村拆迁项目中，“强拆”行为的实施主体被认定为开发区管委会及镇政府，而不是由村委会“背锅”。

而如果既不存在书面委托文件，亦不存在前述行政机关实际主导、组织和控制的情形，一般应当以村民委员会为被告提起诉讼。

在明律师事务所的黄艳律师团队要提示广大农民朋友的是，在面临以村委会为主导力量的腾退、旧村改造、合村并点等协议搬迁项目时，是否起诉村委会，怎样起诉村委会都是要根据具体个案的案情由专业律师加以研判的，不宜由村民根据粗浅的经验、教条和最高法的裁判来直接尝试操作，否则将极可能遭遇立案难、被“踢皮球”等情形，耽搁维护权利的宝贵时间。及时咨询专业律师，在律师指导下通过申请政府信息公开、提起土地违法查处等途径全面掌握涉案项目性质、背景，才能更好的帮助我们选择下一步的救济路径，从而更快的获取满意的补偿安置结果。