导读：广州市白云区、黄埔区通过产权重组、容积率创新和权益保障三大法律机制突破，为全国低效用地再开发提供了可复制经验。截至2025年4月，两区已完成23个城中村改造项目，带动固定资产投资超800亿元，土地集约利用率提升至76%。随着试点评估期的临近，这些实践将为《土地管理法》修订注入新动能，推动形成“存量优先、效率优先、权益优先”的现代化土地法治体系。

1、试点政策框架与法律突破

自2023年自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）以来，43个试点城市累计完成低效用地改造超150平方公里，其中广州市白云区、黄埔区通过城中村连片改造释放土地12.3平方公里，成为珠三角城市群存量土地盘活的标杆样本。

该政策体系在法律层面实现了三大突破：

（1）‌混合产权确权机制创新‌

针对城中村“国有+集体”混合产权难题，试点区域构建三级确权规则：

‌复合产权登记制度‌：白云区对连片改造地块颁发《国有-集体复合产权证》，明确国有部分按市场价补偿、集体部分按基准地价1.5倍补偿的差异化标准；

‌土地置换确权程序‌：黄埔区允许集体土地所有权人将30%土地置换为国有商服用地开发权，实现“产权置换+收益共享”；

‌历史违建分类处置‌：依据《通知》“历史遗留用地处理”原则，对2009年12月31日前建成的无证建筑，按重置成本价70%给予补偿。

（2）‌容积率调节法律工具‌

突破《城市用地分类与规划建设用地标准》限制，建立弹性容积率制度：

‌奖励容积率机制‌：对保留工业功能的改造项目，最高给予35%容积率奖励，如黄埔区工业大厦项目容积率提升至4.2；

‌转移容积率制度‌：白云区将历史建筑未开发容积率按1：1.8系数转移至相邻地块，激活存量空间价值；

‌立体开发权分割‌：允许工业厂房按楼层分割产权，建立三维地籍登记系统。

2、征收补偿与权益保障实践

（1）‌动态化补偿标准体系‌

‌基准地价季度更新‌：广州市每季度发布城中村改造片区基准地价，补偿标准与周边商品房价格形成联动调节；

‌设备搬迁溢价补偿‌：对精密仪器搬迁实施“重置价+30%技术损耗补偿”，龙岗区某芯片企业获逾2000万元专项补偿；

‌集体收益证券化‌：顺德区将土地增值收益转化为可交易的《集体资产收益凭证》，实现权益市场化流转。

（2）‌多元化争议解决路径‌

‌三级调解机制‌：深圳市设立“街道调解委员会-区仲裁庭-市专家评审会”体系，60日内办结率达92%；

‌快速司法裁决‌：广州市对征收补偿异议案件实行简易程序，审理周期压缩至45个工作日；

‌信用联合惩戒‌：佛山市将拒不履行安置义务企业纳入土地市场准入黑名单，已累计限制23家开发商参与土拍。

3、制度完善的法律建议

（1）‌地方立法优化方向‌

‌制定《珠三角存量用地再开发条例》‌：统一混合产权认定、容积率转移等核心规则，解决《土地管理法》与地方实践的冲突；

‌修订《城市更新管理办法》‌：将工业上楼、地役权创设等试点政策转化为地方性法规；

‌出台《工业遗产保护性开发指引》‌：明确工业遗存活化利用的消防安全豁免条款与技术标准。

（2）‌司法保障强化路径‌

‌设立专业审判机构‌：在深圳前海法院试点成立“土地复合利用审判庭”，集中审理产权分割、收益分配等新型案件；

‌发布司法指导案例‌：由广东省高院明确工业用地置换、集体收益凭证等权益的司法认定标准；

‌完善执行特别程序‌：对历史违建确权争议实施“先行处置、异议提存”机制，保障改造进度。

（3）‌风险防控体系构建‌

‌资金三方共管‌：要求改造项目设立政府、企业、权利人联合监管账户，确保补偿款专款专用；

‌开发责任保险‌：强制企业投保《工业遗存改造责任险》，覆盖结构安全与环境污染风险；

‌动态监测评估‌：每半年开展税收贡献率与民生设施达标率双评估，对连续不达标项目启动退出机制。

4、结论：存量土地改革的法治化样本

广州市白云区、黄埔区通过产权重组、容积率创新和权益保障三大法律机制突破，为全国低效用地再开发提供了可复制经验。截至2025年4月，两区已完成23个城中村改造项目，带动固定资产投资超800亿元，土地集约利用率提升至76%。随着试点评估期的临近，这些实践将为《土地管理法》修订注入新动能，推动形成“存量优先、效率优先、权益优先”的现代化土地法治体系。